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从十九大报告看新时代政府融资平台的转型之路
时间:2017-11-17  浏览量:

2017年10月18日,中国共产党第十九次全国代表大会在北京隆重召开。习近平总书记代表第十八届中央委员会向大会作了题为《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。这份报告对如何促进城乡协调发展,特别是建设新时代中国特色社会主义描绘了一幅精彩的蓝图。结合笔者长期从事中国城建投融资行业的咨询和研究经历认为,在新时代地方政府投融资平台同样面临难得的发展机遇,我们应深入理解“五位一体”的总体布局,以新的发展理念和新的思维方式,加快推动地方政府投融资平台的发展转型,以迎接新的未来。

一、新时代为融资平台转型提供了新机遇

十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。报告重点从三个时段描述了新时代的阶段划分和目标任务,就是“从现在到二〇二〇年”的全面建成小康社会决胜期;“从二〇二〇年到二〇三五年”的基本实现社会主义现代化时期;“从二〇三五年到本世纪中叶”的建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国时期。报告还指出,当前,我们正处于全面建成小康社会决胜期,社会主要矛盾非常明显,就是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。无论在一个地区的城乡之间,还是从全国总体来看的地区之间,都还严重存在发展的不平衡和不充分的问题。因此,党对新时代城乡建设的要求就是各项建设要统筹推进,各项战略要坚定实施,同时要“坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”。

党中央提出的这些新使命和新要求,无疑对以地方社会经济发展为主要责任的政府投融资平台,提供了非常难得的发展机会和转型机遇。目的就是要在防范系统性金融风险的前提下,有效解决平台自身问题、防范自身风险、加快职能转变和转型,适应新时代要求。同时,政府融资平台也应尽快摒弃单纯作为地方政府融资工具的传统观念,积极发挥其利用市场手段融通资金、盘活政府性资产资源、提供城市运营和社会公共服务、强化城市产业投资引导功能等作用,助推打造宜居宜业城市、特色小镇和田园综合体,为全面建成小康社会、实现城乡协调、融合发展贡献自己的力量。

二、融资平台转型需要理念先行创新驱动

为实现“两个一百年”奋斗目标和中国梦,社会主义市场经济是我们必须坚持的改革方向。然而,在当前的经济发展阶段,十九大报告准确的定义为“已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。总书记指出,需要贯彻新发展理念,“必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率,着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系,着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制,不断增强我国经济创新力和竞争力”。

近十年来,作为城市建设的主力军和先锋队,地方政府投融资平台在推进我国城镇化过程中,做出了突出的贡献。然而,在我国经济进入新常态,经济增长由高速向高质量转变过程中,对融资平台而言,单纯依赖过去的传统手段已经不适应新时代的融资、建设和发展要求,这需要我们更加注重融资平台的资产质量和经营能力,需要加速培育具有成长性、经营性的核心业务和新兴产业。融资平台在未来转型中需要时刻以十九大精神为总纲领,以供给侧结构性改革为导向,贯彻新发展理念,依靠创新驱动,紧紧把握时代脉搏,不断调整转型发展思路,从构建城市现代化经济体系上寻找新的突破口,并重点在拓展和延伸城市运营和服务的产业链上下功夫,朝着打造城市产业生态圈的方向努力,最终发挥好城市资源运作平台和产业投资引领的作用。唯有如此,融资平台才能在激烈的市场化竞争中立于不败之地。

三、融资平台转型需与两大改革同步推进

十九大报告在国资国企改革方面提出“要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业”。报告在投融资体制改革方面也强调提出“深化投融资体制改革,发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。可见,国资国企改革和投融资体制改革依旧是完善我国社会主义市场经济体制,特别是推动地方政府融资平台发展转型的重要任务。

自党的十八大以来陆续出台了“1+N”系列国资国企改革的相关文件和深化投融资体制改革相关文件,明确了我国国资国企改革和投融资体制改革的方向,并由总书记在十九大报告中再次提及。地方政府融资平台作为区域范围内最重要的国企之一,既是地方基础设施投融资建设的主体,也是国有资本和城市资源开发、投资和运营的主体。融资平台的转型既关系到地方国有企业改革和投融资体制改革的成败,也关系到地方国有资本和城市资源的利用和经营效益,在新时期融资平台的发展转型中迫切需要与这两大改革任务同步推进。一方面,融资平台应结合自身优势,按照国有企业改革的方向和要求,以打造地方性国有资本投资和运营公司为发力点,整合资源、优化布局、提高运营效率,不断实现做强、做优、做大;另一方面,融资平台还需要准确把握未来政府投融资体制改革的大方向和主基调,深入理解投融资体制改革的精髓,从优化投融资结构、服务实体产业、防范金融风险等方面,精准出击和提前布局,使改革成为促进自我转型和发展的新动力。

四、融资平台转型需要顶层设计战略重构

作为全面深化改革的重要内容,十九大报告对财税体制、预算制度、金融体制等全方位作出了部署,提出“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,“深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展”。

通过十九大报告可以看出,地方投资结构将进一步优化,地方的财权事权将进一步明晰,地方税制将进一步完善,金融监管也将进一步加强。这对规范地方政府的投资行为和融资平台运作,甚至遏制地方政府的投资冲动,无疑传来了积极的信号。

众所周知,融资平台是地方政府在财权事权不匹配的情况下带来的产物。它的出现与中国特色的投融资体制和财税体制有着密不可分的关系。自国发【2010】19号文发布以来,针对融资平台融资和运作的行为,规范和监管的一系列政策不断加码,然而由于长期存在的政府投资资金缺口、地方投资冲动和干部考核任用机制等诸多原因,使融资平台在一轮又一轮的调控中,积累的问题特别是部分地区融资平台公司存量的政府性债务问题,愈发严重。长期以来难以去除的症结,将从根本上逐步得到缓解和化解。可以看出,这将大大减轻融资平台长期以来超负荷的基础设施建设和融资任务,有利于融资平台轻装上阵,专注于自身发展和经营。因此,融资平台要以此为契机,从顶层设计入手,建立一套适应新时代发展需要、适应地方政府性债务管理要求、适应融资平台长期健康发展的体制机制和发展战略,并从职能定位、产业布局、发展转型、融资创新和资质管理等多方面,进行发展战略规划、企业组织和管理体系等的重新构建。

此外,报告还重点提出了“发展混合所有制经济”的要求。作为融资平台而言,应大胆利用发展混合所有制经济的契机,积极参与到地方混合所有制改革的浪潮中,不断探索出适合自身发展的混合所有制经济的领域和模式,实现企业的股权重构和业务的跨越发展。

五、融资平台转型需要盘活存量资产资源

在城镇化和基础设施建设方面,十九大报告提出“加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设”。融资平台作为中国地方政府“天才般的创造”,不可否认在中国城镇化进程中发挥了巨大的作用。当我们经济发展水平和城镇化率达到一定程度以后,经济增速和城镇化率提升逐步放缓。结合总书记在十九大报告中的内容,水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设仍将是未来基建投资的主要方向。特别需要强调的是,针对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等落后地区,融资平台的融资和建设任务仍然十分繁重。对于发展较为领先的地区,智能化、信息化相关的基础设施建设也将值得关注。

当前,城市大融资、大建设、大发展已成为过去。即将到来的是规范化、高质量的城市建设和发展。因此,结合国务院提出的“三去一降一补”的号召,盘活地方国有存量资产,充分开发和利用好城市资源,是未来整个国家经济结构调整的重要内容,更是地方政府推进融资平台转型必不可少的工作。融资平台作为地方政府国有资产经营管理的主体之一,掌握着地方大量的国有资产和城市资源,融资平台要想成功转型,积极探索出地方国有资产资源盘活的新出路,确保国有资产资源保值增值,也是一项必不可少的重要任务。

六、融资平台转型需要优化投资调整布局

十九大报告指出,“实施乡村振兴战略”,“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”,“推动文化事业和文化产业发展”,“推进医养结合,加快老龄事业和产业发展”,“着力解决突出环境问题”。

通过十九大报告可以看出,为了全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国,就要在推动涉农、文旅、医疗养老、环境治理等关系人民福祉的产业上大有作为。通过发挥这类产业广泛的社会效益,进而有效解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,让社会主义现代化的丰硕成果惠及到每个人。这正好跟融资平台兼具社会效益和经济效益的根本属性不谋而合。

虽然涉农、文旅、医疗养老、环境治理等产业外部性较高,大多投资回报周期较长,但这当中不乏优质资源、优质项目,地方政府融资平台一旦介入,通过有效运营不仅能够实现优质资源和优质项目的经济价值,同时也能够为融资平台服务地方社会经济的政企健康发展,带来很大的促进作用。所以,在新时代,为了顺应国家“五位一体”的战略布局,融资平台公司就应积极按照国家的政策导向,通过政府性项目的投资优化和产业布局,加强科学管理和市场化运营,积极探索适合自身能力和优势的产业领域,进行投资和经营。一方面为自身发展创造效益,另外一方面也给社会创造价值。

总之,地方政府融资平台作为我国历史进程中的一个特殊产物,面对新时代的发展要求,我们看到,它的使命才刚刚开始,还远未结束。融资平台的转型之路,依然任重道远。

 

作者简介:

丁伯康博士系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、中国现代集团总裁。

李启春系中国现代集团管理咨询部副总监、现代研究院高级研究员。